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Die Spielarten, mit denen Bund und Länder die Gemeindeautonomie attackieren und aushöhlen, sind so zahlreich wie hinterhältig. Zwischen 1999 uns 2018 hat sich unter diesem Dauerfeuer der Überschuss der laufenden Gebarung für die Gemeinden fast halbiert. Und die Erosion geht weiter.
Die Gemeindeautonomie war und ist ein schönes Märchen.“ Nüchterner kann eine Analyse zur lokalen Selbstverwaltung kaum ausfallen. Martin Stieger, Rechts-, Politik-, Sozial- und Wirtschaftswissenschaftler sowie ehemaliger Vizebürgermeister der Stadt Wels, hatte damit 2012, im Rahmen der IKW-Schrift zum Thema „Wahrung und Stärkung der Gemeindeautonomie“, recht brutal ins Schwarze getroffen. Oder eben den Finger auf eine Wunde gelegt, die partout nicht heilen will und den Kommunen Österreichs chronische Schmerzen bereitet. 2012 hatte sich zum 50. Mal das Inkrafttreten der Gemeindeverfassungs-Novelle 1962 gejährt und war so gefeiert worden, als wäre die mit ihr begründete Autonomie der österreichischen Gemeinden wirklich der Grundpfeiler der Verfassung, als der sie gerne beschworen wird. Für einen traditionellen Jubiläums-Tusch der kollektiven kommunalen Blasmusik fehlte schon damals die Luft.
In der komplexen Macht-Matrix Österreichs sind Finanzen neben den autonomen Entscheidungsspielräumen die wichtigsten Stützen der Gemeindeautonomie. Sie gehören zusammen wie siamesische Zwillinge und an beiden wird unablässig gesägt. Vor allem die Sägewerke der Länder haben hier – trotzdem ein Großteil ihrer höchst realen Macht nicht in der Verfassung verankert ist – verheerende Wirkungen. Vor dem Hintergrund hatte Friedrich Klug, Leiter des Institutes für Kommunalwissenschaften (IKW Linz) und Herausgeber der IKW-Schriftenreihe, etwa festgestellt: „Die Funktion der Länder als Transferzahlungs-Umverteiler und Zwischeninstanz zwischen Bund und Kommunen mit gefügigen Gemeinden, die als ‚Marionetten‘ am ‚Gängelband‘ der Länder hängen, ist entbehrlich [...]. Die Gemeinden müssen finanziell stark und leistungsfähig sein, nur so können sie ihren Bürgern am besten dienen. Die Kommunen sind nicht die Enkel des Bundes, sondern seine Kinder.“
Knapp zwei Jahre vor dem 60. Geburtstag der Gemeindeautonomie ist klar, dass sie echt brave Kinder sind, allein weil es die Gemeinden und ihre Verwaltungs-Universalisten trotz allem schaffen, das kommunale Rad rundlaufen zu lassen.
Belastende Verflechtungen. „Die Gemeindeautonomie ist in den letzten Jahren beziehungsweise Jahrzehnten erodiert“, bestätigt Peter Biwald, Geschäftsführer des Zentrums für Verwaltungsforschung (KDZ), die tristen Analysen und gibt ihnen mit ganz konkreten Beispielen eine handfeste Basis. Etwa mit den Verflechtungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden, die auf zahlreichen Ebenen zugenommen haben.
„Im Schulbereich haben die Gemeinden im letzten Jahrzehnt die Nachmittagsbetreuung nicht nur betreffend die Räumlichkeiten, sondern auch hinsichtlich der Verpflegung und der freizeitpädagogischen Betreuung übernehmen müssen“, nennt Biwald einen nicht unerheblichen Belastungspunkt. Die Kinderbetreuung wurde in den letzten 10 Jahren massiv ausgebaut. Seitens des Bundes und der Länder sind zwar entsprechende Vorgaben gekommen, mit der Finanzierung wurden die Gemeinden aber großteils allein gelassen. Nicht minder schröpft die massiv kritisierte und wohl nie mehr rückgängig zu machende Abschaffung des Pflegeregresses die kommunalen Kassen. Ohne Konsultation der Länder und Gemeinden hatten Ende Juni 2017, also recht genau vor drei Jahren, die Abgeordneten der SPÖ, der ÖVP, der FPÖ, der Grünen und des Team Stronach in einer offenkundig parteiübergreifenden finanziellen und demografischen Realitätsverweigerung den Pflegeregress abgeschafft. Nur die NEOS stimmten dagegen, weil, ja weil die Finanzierung nicht geklärt worden war. Während offiziell davon ausgegangen wurde, dass der damit verursachte Finanzierungsbedarf bei 100 Millionen Euro liegen würde, hatte Thomas Weninger, Generalsekretär des Österreichischen Städtebundes, ein Minus von rund 500 Millionen Euro errechnet. Er sollte recht behalten und es sind die Kommunen, die unter den Folgen ächzen.
Verstärkte Mitfinanzierung. Die Mitfinanzierung ist es, mit der Bund und Länder die Gemeinden weit lieber ins Boot holen als bei folgenschweren Entscheidungen. Viele Irrfahrten könnten bei entsprechender Konsultation der kommunalen Spar- und Verwaltungsmeister vermieden werden, doch scheint das auf Landes- und Bundesebene schlicht kein Ziel zu sein. Peter Biwald hat in dem Zusammenhang einen Blick auf den Finanzausgleich im Jahr 2018 geworfen. Die Zahlen sind entlarvend:
• Die Gemeinde-Ertragsanteile aus der Primärverteilung beliefen sich auf 7,7 Milliarden Euro (Gemeinden ohne Wien).
• Der Transfersaldo zwischen Gemeinden und Trägern öffentlichen Rechts (großteils die Länder) wies ein Minus von 2,7 Milliarden Euro auf. Transferausgaben von 3,6 Milliarden Euro (davon 3,3 Milliarden für Krankenanstalten, Sozialhilfe und Landesumlage) standen Transfereinnahmen von einer Milliarde Euro gegenüber.
• Die Gemeinde-Ertragsanteile nach Transfers belaufen sich somit auf
5 Milliarden Euro, die den Gemeinden schließlich für die Finanzierung ihrer eigentlichen Aufgaben zur Verfügung standen.
„Im Jahre 2018 wurden 35 Prozent der den Gemeinden zustehenden Ertragsanteile durch den sekundären und tertiären Finanzausgleich abgezogen“, zieht Biwald den tristen Schlussstrich und sagt: „Im Jahr 2012 waren dies ‚erst‘ 30 Prozent gewesen.“ Für den ureigensten Dienst am Bürger steht den Gemeinden immer weniger Geld zur Verfügung.
Folgenschwere Ignoranz. Dass es überhaupt so weit kommen kann und den Gemeinden zunehmend die gestalterische Luft genommen wird, liegt auch daran, dass Bund wie Länder sie im Zuge von Reformvorhaben übergehen respektive nicht in der gebührenden Form in die Pläne einbinden. Ungerecht ist das nicht nur im Hinblick auf den Respekt gegenüber den bürgernahen Gebietskörperschaften, sondern vor allem, weil die Gemeinden in ihrer Rolle als Leistungs- und Finanzierungspartner überrollt werden.
„Die Ziel-Steuerung Gesundheit wurde von Bund, Ländern und Sozialversicherungsträgern vereinbart und gesteuert – ohne die Gemeinden“, nennt der KDZ-Geschäftsführer ein krasses Beispiel und führt weiter aus: „Und das, obwohl diese über die Krankenanstaltenumlage 1,2 Milliarden Euro pro Jahr mitfinanzieren und gerade bei der Gesundheitsprävention, einem wichtigen Wirkungsziel der Vereinbarung, ein wichtiger Partner sind.“ Ein weiteres Beispiel ist der Ausbau der Kinderbetreuung. Sie wurde über eine Art 15a-Vereinbarung zwischen Bund und Ländern geregelt – wieder ohne ausreichende Einbeziehung der Gemeinden, obwohl sie die Betreiber bzw. Gewährleister der Kinderbetreuung vor Ort sind und mehr als zwei Drittel finanzieren.
Nicht minder gemein engen die Auswirkungen der Bildungsreform die Spielräume der Gemeinden massiv ein. Auch sie wurde zwischen Bund und Ländern vereinbart, ohne die Gemeinden einzubinden, die als Erhalter der Schulstandorte im Pflichtschulbereich wichtige Partner sind. Mit 4,2 Milliarden trägt der Bund die Hauptlast. Doch die Gemeinden tragen mit 1,3 Milliarden Euro pro Jahr doppelt so viel dazu bei als die Länder mit ihrem vergleichsweise dürftigen Beitrag in Höhe von 600 Millionen Euro. In der Planung und Finanzierung der Pflege waren die Gemeinden, wie schon erwähnt, bereits bei der Abschaffung des Pflegeregresses als potenzielle Warner ignoriert worden. Und auch bei den Verhandlungen zur „Pflege-finanzierung neu“ wurden sie bislang übergangen.
„Für die Gemeindefinanzen haben die genannten Bereiche wie auch noch andere die Konsequenz, dass der Überschuss der laufenden Gebarung der Gemeinden in den letzten 20 Jahren von durchschnittlich 25 Prozent im Jahr 1999 auf 14 Prozent im Jahr 2018 gesunken ist. Dies ist fast eine Halbierung“, weiß Biwald.
Dass die gravierenden Einbußen, welche die Gemeinden in Folge der Corona-Krise zu stemmen haben, ihre Situation nicht verbessert, ist genauso klar wie entsprechende Unterstützungen notwendig sind. „In dieser Phase haben die Gemeinden ihre Bürgerinnen und Bürger durch die Krise geführt, die Daseinsvorsorge am Laufen gehalten und sind trotz Distanz noch enger zusammengerückt. Damit wurde unseren Landsleuten klar aufgezeigt, dass die Gemeinde nicht bloß eine Verwaltungsebene ist, sondern gesellschaftlicher und sozialer Mittelpunkt und damit das pulsierende Herz unserer Demokratie“, betont Alfred Riedl, Präsident des Österreichischen Gemeindebundes, und befeuert die ewige Forderung nach einer Stärkung der Gemeinden und Städte. Damit sie nicht zu puren Marionetten verkommen. In einem schönen Märchen.