Der aktuelle Bericht zur föderalistischen Lage der Nation zeigt extreme Schwächen auf und legt den Finger auf eine ewig klaffende und sündteure österreichische Wunde. Dass sie nicht heilen kann, indem Aufgaben wie Rechte zwischen Bund, Ländern und Gemeinden so sachlich wie gerecht verteilt werden, liegt auch an den recht heimtückischen, parteipolitischen Machtstrukturen. Sie befeuern den fortschreitenden Zentralismus. Dabei hätte das Gegenteil so viel Reiz. Von Alexandra Keller
Es war eine denkwürdige Diskussion, die ab Mitte September 2019 Vorarlberg bewegte. Weil sie Landkartenfantasien beflügelte und Staatsgrenzen in Frage stellte. Ein bissl ernsthaft war das, ein bissl zynisch und jedenfalls ein bissl erschütternd für all jene, die es per se als staatsfeindlich empfinden, Grenzlinien auch nur theoretisch auszuradieren und neue zu ziehen. Österreich ist in seiner derzeitigen Form, die ein wenig an eine unruhige steinzeitliche Keule erinnert – mit fetter Schlagseite im Osten und dünnem Hebel im Westen – fast 100 Jahre alt. Im September 2019 ist die bis dato älteste Österreicherin im Alter von 111 Jahren in Linz gestorben, was die Ehrfurcht vor dem nahenden runden Geburtstag der äußeren österreichischen Staatsform schon ein wenig schmälert. Das Thema der oben angesprochenen Diskussion tat das auch.
Zünder war eine Umfrage der Vorarlberger Nachrichten (VN) gewesen. Im Mai 2019 hatte die Bundesland-Zeitung über 4000 Vorarlbergerinnen und Vorarlberger gefragt, ob sie einen Zusammenschluss mit der Schweiz befürworten. Diese Frage war den Bewohnern des westlichsten, aber nicht wirklich wildesten österreichischen Bundeslandes auch vor 100 Jahren gestellt worden. Ja, 1919 war ein turbulentes Jahr für das mit dem Vertrag von Saint Germain auf eine vergleichsweise jämmerliche Größe zusammengestutzte Österreich gewesen und die Vorarlberger machten rasch klar, dass sie eigentlich gar nichts mit diesem kümmerlichen Konstrukt zu tun haben wollten. 81 Prozent stimmten 1919 im Rahmen einer Volksabstimmung für den „Öxit“ beziehungsweise dafür, Verhandlungen mit der Schweiz aufzunehmen – um ihr 27. Kanton zu werden. Trotz überwältigender Zustimmung wurde nichts daraus. Vorarlberg blieb bei Österreich, doch Wien wurde in den zehn Jahrzehnten, die dem helvetischen Hallo folgten, nicht wirklich sympathischer – ergab die aktuelle VN-Umfrage doch, dass heute 65 Prozent der „Xi's“ einen Zusammenschluss mit der Schweiz befürworten. Auch nicht schlecht.
Der Schweizer Parlamentarier Martin Sailer packte diese Gelegenheit jedenfalls beim Schopf und hielt im Rahmen einer Anfrage an die Regierung in Bern am 16. September 2019 fest: „Nun ist es Zeit für eine visionäre Idee: Die Schweiz nimmt Vorarlberg als 27. Kanton auf oder noch besser: St. Gallen fusioniert mit Vorarlberg. […] Wir haben dieselbe Sprache und eine sehr ähnliche Kultur. Der Rhein trennt uns zwar, könnte aber auch zum verbindenden Element werden. Stellen wir uns dies einmal in unseren kühnsten Träumen vor.“
Den anfangs vielleicht verwirrenden, bald aber wegen seines – zusammen mit den Staats- auch die Denkgrenzen auflösenden Charmes – bestechenden Gedankens nahm wiederum Peter Bußjäger in seinem regelmäßig in der VN veröffentlichten Kommentar auf – und dachte ihn nicht minder unkonventionell weiter. Bußjäger ist Direktor des Instituts für Föderalismus und Universitätsprofessor in Innsbruck, Österreichs „Mister Föderal“ quasi und in seinem VN-Kommentar vom 27. September 2019 stellte er gleich eingangs die Frage „Wer braucht den Bund?“. Vor dem Hintergrund der längst in Brüssel erledigten Grundsatzgeschichten und der ebenso von „der EU“ forcierten Stärkung der Regionen verliert sein Gedanke relativ schnell die ketzerische Nuance: „Es stellt sich die Frage, ob es nicht auch anders ginge: Sollen künftig Regionen oder Bundesländer wie Vorarlberg selbständiges Mitglied einer Europäischen Union werden? Sollen sich nicht die EU und die Regionen die Kompetenzen sinnvoll aufteilen? Die Nationalstaaten sind nämlich für die großen Probleme zu klein und für die kleinen zu groß, wie der Soziologe Daniel Bell so treffend sagte.“
Jämmerlicher Zustand. Touché! Allein der Gedanke daran, ohne jegliche kriegerische Auseinandersetzung die Grenzen neu zu ziehen, die Beziehungen neu zu definieren und die alltäglichen Polit-Realitäten als EU-Mitglied anzuerkennen, in denen die Kopierräume in Parlament und Landhäusern zur Vervielfältigung der EU-Vorgaben wichtiger scheinen als ihre prachtvollen Sitzungssäle, beflügelt. Vor allem, wenn der Zustand des heimischen Föderalismus betrachtet wird, dessen Dasein ein zunehmend jämmerliches ist.
Das kann dem im Oktober 2019 veröffentlichten „43. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2018)“ entnommen werden – erarbeitet vom in Innsbruck ansässigen Institut für Föderalismus, dessen Chef Peter Bußjäger ist und das seit heuer nicht nur von den Ländern Tirol, Vorarlberg und Oberösterreich, sondern auch von Salzburg und Niederösterreich „getragen“ wird. Der wissenschaftliche Blick auf das Land durch die Brille des Föderalismus ist mehr als ernüchternd. Total vergessen ist beispielsweise die vom ehemaligen Landwirtschaftsminister Andrä Rupprechter angekündigte Verlagerung von 3.500 Bundesbeamten in die Regionen. Die damit angestrebte Dezentralisierung und Stärkung des ländlichen Raums erschöpfte sich darin, dass das Umweltbundesamt nach Klosterneuburg verlegt wurde. Ganze 12 Kilometer außerhalb von Wien. Dass auch die neue, von Ex-ÖVP-Wirtschaftsministerin Margarethe Schramböck eingerichtete Digitalisierungsagentur in Wien angesiedelt wurde, was wahrlich kein Zeichen dafür ist, dass die Stärkung des ländlichen Raumes ernst genommen wird – in Wien jedenfalls, wo sich nicht nur bezüglich der Ämter und Behörden alles Wichtige ballt.
„Neben mehreren Novellen des Finanzausgleichsgesetzes war im Bereich des finanziellen Föderalismus für das Berichtsjahr aus Ländersicht negativ hervorzuheben, dass Begutachtungsentwürfe mit finanziellen Folgen für die Länder und Gemeinden regelmäßig ohne Einbindung derselben erstellt wurden“, zitierte die Tiroler Tageszeitung Peter Bußjäger, nachdem der aktuelle Bericht dem Tiroler Landtag vorgelegt worden war. In den Landtagen lassen sich die Abgeordneten vieles gefallen – auch, dass sie von der türkis-blauen Regierung genauso ignoriert wurden wie von den Regierungen zuvor. Was die Einbeziehung der Länder in die Gesetzgebung betrifft, kritisiert der Bericht knappe Fristsetzungen und unzureichende beziehungsweise gänzlich fehlende Angaben zu den finanziellen Auswirkungen: „Die Entwürfe enthielten entgegen der Vereinbarung mitunter lediglich eine Kostendarstellung für den Bundesbereich, dies selbst in Fällen, in denen klar auf der Hand lag, dass Mehrkosten auch andere Gebietskörperschaften treffen.“
Nicht nur angesichts dieser heimtückisch anmutenden Vorgangsweise scheint Misstrauen angebracht. Misstrauen ist überhaupt eine Säule des Wien-lastigen Staatsgebildes. Das Gerüst für die Republik wurde im Schatten der Monarchie aufgebaut und spiegelt nach wie vor Lebensrealitäten des 19. Jahrhunderts wider. Vertrauen war keine Basis der neuen, republikanischen Beziehungen zwischen Bund und Ländern, sodass zahlreiche Agenden und Kompetenzen dadurch gekennzeichnet sind, dass sich Bund und Länder ständig gegenseitig über die Schulter schauen und gegebenenfalls auf die Finger klopfen.
Dass die Länder dabei Samthandschuhe tragen, liegt vor allem daran, dass sich ihre Führungsfiguren – ganz egal, welcher Couleur – von der Parteiräson zügeln lassen und immer handzahmer werden, je näher sie den Zentralen in der Bundeshauptstadt kommen. Dort verhallen die leisen ruralen Stimmchen dann im starken Bass der Zentralisten, die Länderkompetenzen zunehmend aushöhlen und tunlichst nichts machen, um den Föderalismus zu stärken. In diesem Chor geht derzeit etwa das zweifelnde Flüstern unter, mit dem die Zentralisierung der Finanzämter kritisiert wird. Aus den österreichischen Finanzämtern wird ein Einziges, Leitungsfunktionen und qualifizierte Arbeitsplätze wandern nach Wien, vor Ort werden bald keine relevanten Entscheidungen mehr fallen dürfen. Gegenwehr? Fehlanzeige!
Finanzielles Ringen. Finanzen sind überhaupt die Gretchenfrage auf der Suche nach der realen Erfüllung des im Artikel 2 des Bundesverfassungsgesetzes festgelegten bundesstaatlichen Prinzips, das Österreich zu einem von weltweit 23 Staaten mit föderalistischer Verfassung macht. 1948 wurde festgelegt, wie die Steuern auf Bundesländer und Gemeinden verteilt werden. Der Finanzausgleich war geboren und seither wurden er selbst und die Transferzahlungen zwischen den Gebietskörperschaften zu einem Dickicht, in dem selbst Experten kaum eine Chance haben, sich zurechtzufinden.
2020 geht das Ringen um den nächsten Finanzausgleich wieder los. Als der letzte Ausgleich anstand, hatte Claus Raidl, bis August 2018 Präsident der Österreichischen Nationalbank, die folgende Tristesse vorausgesehen und gesagt: „Ich bin überzeugt, dass in Österreich grundlegende Reformen im föderalen Aufbau des Staates und der Einsparung in der öffentlichen Verwaltung nur in einer großen Krise gelingen. Die letzte Wirtschafts- und Finanzkrise war dafür, das klingt jetzt zynisch, leider nicht groß genug.“ Der unheimliche Big Bang ist nicht näher gerückt und so wird wohl auch im kommenden Jahr fröhlich weitergewurstelt. Und Grundlegendes vergessen.
Wie etwa die Tatsache, dass zentralistisch organisierte Staaten weit höhere Verwaltungskosten stemmen müssen als föderalistische. In der Schweiz, das gerne als föderalistisches Vorbild-Land zitiert wird, betragen die Verwaltungskosten pro Einwohner knapp 11 Euro. Im massiv zentralistisch regierten Dänemark müssen dafür 30 Euro pro Kopf budgetiert werden und Österreich liegt mit einem Verwaltungsaufwand von circa 17 Euro pro Bürger im Mittelfeld. Brandaktuelle Vergleichszahlen gibt es leider nicht, doch ist der Unterschied bestechend. Und das Schweizer Modell ist es auch. Die Eidgenossen leben ihren Föderalismus etwa dadurch, dass Ausgaben- und Einnahmenverantwortung zusammengeführt sind. Eine Ausweitung der Steuerhoheit der österreichischen Bundesländer ist eine Forderung, die vor jedem Finanzausgleichs-Verhandlungsreigen im Raum steht. So weit, den Finanzausgleich per se abschaffen zu wollen, indem eine totale Steuerhoheit der Gebietskörperschaften ihn obsolet macht, geht keiner. Außer vielleicht Peter Bußjäger, wenn er die Sinnhaftigkeit des Bundes an sich in Frage und eine grundsätzliche Neustrukturierung der Gebietskörperschaften in den Raum stellt.
Der Tiroler Landeshauptmann Günther Platter betont in regelmäßigen Abständen, wie toll es wäre, würden die Länder mit mehr Steuerkompetenz ausgestattet, doch versickert auch diese Diskussion derzeit im von Stillstand geprägten politischen Zustand der Republik. Gut möglich, dass eine neue Regierung erst zu Ostern 2020 steht. Bis dahin werden die Länderstimmen aus bereits erwähnten parteipolitisch motivierten Maulkorbgründen wohl ruhen und es ist fraglich, wann sie tief Atem holen, um ihre Forderungen zu platzieren. Nicht minder fraglich ist das Echo, das sie damit auslösen.
WischiWaschi. Am 12. September 2019 – also knapp vor der letzten Nationalratswahl – veröffentlichte DER STANDARD eine kleine Umfrage unter den Spitzenkandidaten zum Thema Föderalismus. Auf die Frage „Sollen die Länder weiter über die Steuereinnahmen des Bundes finanziert werden oder in einen Steuerwettbewerb treten?“, sagte Sebastian Kurz (ÖVP): „Unser Ziel ist es, dass Entscheidungen, die auf Ausgabenseite getroffen werden, mit mehr Verantwortung auf der Einnahmenseite verknüpft werden. Wir brauchen außerdem einen Finanzausgleich, der sich an den Aufgaben und Leistungen der Gebietskörperschaften orientiert.“ Ein bissl Fisch, ein bissl Fleisch. Deutlicher fiel das Nein auf die Frage bei SPÖ-Chefin Pamela Rendi-Wagner aus, die der zentralistischen Schlagseite ihrer Partei entsprechend die Einhebung eigener Steuern durch die Länder ablehnt. Als zumindest „überlegenswert“ bezeichnete Grünen-Kopf Werner Kogler das Ansinnen, wobei er etwa vor einem „schädlichen Steuerwettbewerb“ insbesondere bei der Körperschafts- und Einkommenssteuer warnt. Ohne näher darauf einzugehen, hatte Norbert Hofer (FPÖ) gemeint, dass die Bundesländer die Möglichkeiten bekommen sollten, ihre Ausgaben selbst zu finanzieren. Nur NEOS-Spitzenkandidatin Beate Meinl-Reisinger plädierte glasklar für eine Steuerautonomie von Ländern und Gemeinden nach Schweizer Vorbild und hielt fest: „Eine Zusammenführung von Aufgaben-, Einnahmen- und Ausgabenverantwortung führt zu Effizienz und Eigenverantwortung.“
Dass klare Ansagen wie die der NEOS-Chefin so erfrischend sind, ist eigentlich ein Armutszeugnis für die politische Debattenkultur der Republik, deren Vertreter sich den sachlichen Zugängen gerne verweigern, wenn es um Grundsatzfragen geht. Als das KDZ, das Zentrum für Verwaltungsforschung, im November 2018 beispielsweise das Symposium zum Thema „Ist der Föderalismus reformierbar“ organisiert hatte, hätten sie dazu viel Wissenswertes erfahren können. Hans Pitlik (WIFO) hielt dort fest, wofür es längst zu viele Beispiele gibt: „Subnationale Abgabenautonomie ist nicht nur eine zentrale Voraussetzung für eine bessere Übereinstimmung von Aufgaben-, Ausgaben- und Finanzierungsverantwortung. Eine fehlende Abgabenautonomie erhöht auch die Wahrscheinlichkeit von Politikblockaden.“ Diese Blockaden äußern sich gerne darin, dass Äpfel mit Birnen vermischt werden und ein den Politikfeldern unwürdiges „Gibst du mir, dann gebe ich dir“ gespielt wird.
Der Gründe für eine Reform des bestehenden föderalen Systems gibt es viele und die multiplen Verflechtungen machen ein Entwirren richtig kompliziert. „Eine effektive Mehr-Ebenen-Steuerung braucht klare Strategien, einen effektiven Zielabstimmungsprozess und neue innovative Wege der Kooperation und Koordination“, ist Peter Biwald, Geschäftsführer des KDZ, überzeugt. Multi-Level-Governance ist dabei ein international viel beachteter strategischer Ansatz, um Prozesse und Instrumente zu analysieren sowie schlecht laufende Prozesse zu identifizieren und aufzulösen. Es gibt Instrumente, es gibt Argumente, doch stets sind der politische Wille und die Teilhabe aller Gebietskörperschaften am Veränderungsprozess Grundvoraussetzungen für jede Form der föderalistischen Bewegung.
Das diesbezüglich erstarrte Österreich sticht aber dadurch hervor, dass die Bundesländer keines anderen Industrielandes so wenig Steuern selbst einheben dürfen. Der wirtschaftsliberale Thinktank „Agenda Austria“ hat im Jahr 2015 eine Studie zur Steuerautonomie der Länder veröffentlicht und dabei die Tatsache, dass Österreich einen Einnahmenzentralismus kombiniert mit Ausgabenföderalismus hat, im Hinblick auf klarere Strukturen durchleuchtet. „Die Republik leidet nicht an zu vielen kleinen Gemeinden, zu vielen Bezirken oder zu vielen Ländern, sondern an der nahezu völligen Entkoppelung von Einnahmenverantwortung und Ausgabenverantwortung“, betonte Franz Schellhorn, Direktor der Agenda Austria, im Vorwort zur Studie und hielt fest: „Aus Sicht der Agenda Austria ist eine De-facto-Entmachtung der Länder politisch nicht durchsetzbar. Keine Regierungspartei hätte die Kraft, einen derartig radikalen Umbau des Staates in ihren eigenen Reihen durchzusetzen. Weshalb wir für einen Schweizer Wettbewerbsföderalismus light plädieren.“ Fazit dieser Studie: Steuerautonomie der Länder führt zu mehr Effizienz, zu mehr Bürgernähe und zu einem Standortvorteil.
In einem Policy Brief der Agenda Austria vom August 2018 wird das Potenzial eines Österreich mit echtem Föderalismus beispielsweise wie folgt skizziert: „Der Übergang von der derzeitigen Finanzverfassung zu einem System mit fiskalischem Wettbewerb zwischen den österreichischen Bundesländern und Gemeinden birgt für die Bürger großes Potenzial. Zum einen braucht es mehr direktdemokratische Elemente, damit Bürger sich an öffentlichen Entscheidungsprozessen beteiligen. Zum anderen muss es hinreichend Transparenz und Kontrolle in den Haushalten der Bundesländer und Gemeinden geben, möglicherweise von einer effektiven Schuldenbremse auf dezentraler Ebene begleitet.“
Vor dem Hintergrund, dass die Steuerautonomie von Kantonen und Gemeinden in der Schweiz funktioniert und das Land mit diesem System floriert, wird die Kantons-Sehnsucht der Vorarlberger noch verständlicher. Und ketzerische Gedanken werden es auch.